”[5]这就是贝克所说的

　　中国的风险治理难题及其特征

　　表5-1近年来典型的环境冲突群体性事件

　　社会转型是当代中国社会的一个基本特征，是从传统社会向现代化社会的逐步转化的一个过程，包括由计划经济向市场经济的转变，农村社会、乡村社会向城市社会的转变，传统工业社会向现代信息社会的转变。社会转型不仅使经济结构和社会结构发生巨大的变化，而且也对人们的思想观念和决策行为产生深刻的影响。急剧而迅速的社会转型使原本一直存在的社会问题变得更为错综复杂，且

　　续表

　　在一定程度上加剧了社会问题的凸显，促使风险本身的特征发生了变化。传统风险的表现形式一般以自然灾害为主，社会发展到现代，风险的形成一般是人的因素作用的结果。随着人类成为风险的主要生产者和制造者，风险的结构和特征发生了根本性的变化，产生了现代意义上的“风险”。[1]以环境风险治理为例，由于高度的公众关注和信息不对称、同时项目利益格局复杂，不同主体对同一风险的认知偏差大，容易造成环境冲突并引发环境群体性事件。自1996年以来，环境群体性事件一直保持年均29%的增速，可见风险治理问题已经成为理论和实践中不得不直面的问题。通过对这些典型事件的梳理，我们可以看出转型期风险具有以下突出特征：

　　第一，制度性风险增大。制度性风险就是原有制度不适应或者制度改革过程之中，由于制度本身存在各种漏洞和不合理之处，而引发的风险。转型期社会的变化使人类对大自然和社会生活的干预范围和深度不断扩大，作出的决策和发生的行为已成为风险的主要来源，由此导致风险结构也发生变化，即人为风险逐渐超过自然风险。虽然借助现代治理机制和各种治理手段，人类应对风险的能力不断提高，但治理中所带来的新风险，即制度化风险正成为现代风险结构中的主要类型，而且具有潜在的扩散性因素以及可能产生跨国界的全球性影响。从2012年宁波镇海PX项目中可以看出，宁波市政府在面临环境风险事件时，保留和采取的还是传统模式，政府作为主导者，制度设计基本都是以政府为中心，仍然抱有追求效率、追求政绩等执政思维。一方面，由于地方政府部门忽视民众的知情权、表达权和参与权而导致民众对PX项目的不安和反感进而引发的不满情绪和行为。另一方面，事件发生后，面对群众的质疑和上访，地方政府部门没能及时有效地做出回应和解释，而是动用武力驱离示威群众的手段来处置事件。这种政府治理惯性不但加大风险治理的难度，同时也不利于治理制度的形成。

　　第二，风险分布不均凸显。正如贝克所说，在风险社会下，“贫困是分等级的，烟雾是讲民主的”，“从发展趋势来看，随着风险的扩大，会出现风险分布平均化的局面”。[2]在风险社会中，风险“不再有一定社会界限和社会范围，承担风险和蒙受灾难的人，将是不分阶级、不分等级、不分民族、不分种族、不分国家、不分政见的不存在‘他人’这一范畴的全人类的所有人”[3]。风险社会中风险分布的不均衡性是普遍存在的，这一特征在转型期中国尤其明显，受城乡二元结构、社会贫富差距加大、区域发展不均衡等因素的影响，导致不同人群实际风险承担的概率大小不一，使弱势群体承担过多的社会风险。优势人群则一般在人为风险真正来临之前都进行了有规划的回避，实际承担人为风险的概率明显偏低。[4]由于能源和资源的不平衡分布、进出口贸易因素、产业主导因素的转移等造成我国区域差异，正是这些差异化因素导致处于发展弱势的城市和地区承担风险的概率增加。而且，这种扩散平等性随着全球化程度的提高越明显。但从目前实际来看，风险虽然有这种扩散平等性的趋势，还是存在着分布的非均衡性。“风险的全球性并不意味着风险在全球是平均分布的。恰恰相反，环境风险的第一定律是：污染与贫困形影相随。”[5]这就是贝克所说的，极端的贫困和极端的风险之间存在系统的“吸引”[6]。

　　第三，信息不对称加剧。由于风险本身特点的原因，使其具有特殊的专业性，受这种专业性知识的局限，以及公众知识层次的不同，对风险的理解、认知程度就不同。这样就产生了政府和公众对于风险信息感知不对称的现象。公众对于风险专业性知识的匮乏，使得在很大程度上政府对风险的预测、预警、处置等行为信息，公众都是被动接受的，大多不能透彻了解当前风险处于什么状态、如何控制、后果如何等，一切指导权都在政府手里。此外，随着互联网的发展，获取信息途径的增多，小道消息的迅速传播，使得政府与公众互信度低也加剧风险信息不对称性的特征。比如在2012年四川省什邡市钼铜项目事件中，钼铜项目在建设前，当地政府部门并未就项目的环保情况与市民进行有效沟通，直至项目开工典礼前后，市民才知道项目的建设情况，并对环保问题提出质疑。当地政府部门也并未在第一时间为市民解答质疑，而是在市民示威游行、甚至发生警民冲突后，才发出关于项目环评情况的公告，由此没有得到市民的谅解而最终导致项目停止建设。由于政府部门前期宣传、沟通、态度、公众参与等组织工作的不到位，造成了部分群众对该项目的不了解、不理解、不支持，激化风险事件的发生。这种政府部门在风险初始阶段垄断信息，以及信息采集、处理和