的行政决策机制和流程则不得不让位于必要的越

　　的行政决策机制和流程则不得不让位于必要的越权和独断行为。

　　法的确定性与突发事件的不确定性间的紧张关系一旦加剧，应急组织体制就很难按照法律预设的方式运作，法定的应急管理机制所蕴含的经验法则也将纷纷失灵。此时，人们如果仍旧遵循法律行事，将可能招致灾难性的后果；如果在法律之外寻求新的解决之道，又将因决策后果难以预料而面临承担法律责任的巨大压力；如果允许人们摒弃法律而不择手段，又必将在战胜危机的同时制造出威力强大而不被法律驯服的权力武器来，产生颠覆民主制度的危险。

　　因此，在非常规突发事件情景下，要继续发挥法律系统在应急管理中的保障和支持功能，就需要其具备足够的弹性和适应性。这样的应急法系统，既能够在常规应急管理中指引人们如何克服困难；也可以于非常情况下，在保留法治目标所必需的少数核心规则的同时，摒弃一切成法，为人们释放出足够的策略选择空间。但在我国，随着 《突发事件应对法》出台而框架初成的应急法制体系，更多地将调整对象集中于常规突发事件，而与非常规突发事件应对的要求颇有差距。这种差距，在南方雪灾、汶川地震等一系列非常规突发事件中，已经屡有表现。

　　1.《突发事件应对法》的不足。我国应急规范体系的构成有其特殊性。在应对突发事件的各种法律、法规、规章之外，为数众多的高层级 （主要是国家和省两级）应急预案也在事实上扮演着法规范的角色。尽管预案的本来面目是应急法的实施方案而非应急法本身，但当前法律体系的不完善却要求这些预案填补自己暂时留下的空缺，不论这种做法的合法性如何，“以案代法”都体现了强烈的现实需求。在此，我们不妨将应急规范中的法律、法规和规章称为其正式渊源，而将那些被“异化”了的预案称为非正式渊源。

　　在正式的应急法律渊源中，2007年年底 《突发事件应对法》的颁布实施，被视为其走向体系化的标志。诚然，这部法律确认了近年来我国应急管理制度革新的主要成果，实现了从零散的“一事一法”向综合立法模式的跨越，并明显改善了一系列突发事件的应对效果。《突发事件应对法》尽管在形式上调整了包括非常规突发事件在内的全部突发事件，却并未对非常规突发事件的应急管理作出多少实质性的规定，其制度安排与后者的需求存在着巨大差距 （参见表2-8）。事实上，这部法律的起草因2003年SARS危机而触发，最初以制定应对非常规事态的 《紧急状态法》为出发点，最终却以出台规范常规事件的 《突发事件应对法》而告终。

　　表2-8《突发事件应对法》与非常规突发事件应对的差距

　　续表

　　很显然，非常规突发事件应对已经成为现有应急法律规范体系中的一块“短板”，《突发事件应对法》施行之后的应急管理实践也已经反复证明了这一点。

　　2.《突发事件应对法》实施中遇到的问题。《突发事件应对法》施行不久，我国便连续遭遇了南方雪灾、汶川地震等非常规突发事件的袭击。这些事件的应对实践不断表明，现有应急法律体系所采取的制度安排，还不能为非常规突发事件的应对活动提供必要的组织体制、资源保障和策略选择空间。这至少表现在：

　　第一，当前的应急组织体制无法确保在非常规突发事件中有效调度全部资源。《突发事件应对法》将各级人民政府确定为突发事件应对的指挥机关，初步实现了政府内部的能力整合，但在非常规突发事件情景下，仍然无法对各种公共权力所掌握的应急资源加以统一调度。事实表明，执政党拥有广泛而强大的应急动员能力，而军队作为应急救援突击力量的地位不可替代。宪法在常态下为党、政、军等公共权力设计的次序、等级和分工，保证了这些权力的组织和运作具有规范层面上的正当性，但在面临非常规突发事件所带来的生存威胁时，常态下的权力秩序必须有所改变。一个理想的体制设计模式是，设立将上述各种权力熔于一炉的应急管理委员会，以各级应急管理委员会作为一定行政区域中应急组织体系的枢纽机关，负责本区域内突发事件应对的决策和指挥，确保在非常规突发事件来临的第一时间聚集起全部的应急能力。很显然，当前法律上的制度安排与这一体制的要求差距明显，仍需重新架构。

　　第二，消灭“条块分割”的努力遭遇条外有条、块外有块的挑战。SARS初期乱局所带来的切肤之痛，促使 《突发事件应对法》将人民政府 （而非其部门）确立为绝大多数突发事件应对的负责者。但事实表明，政府内部的“强干弱枝”仍不足以保证在非常规突发事件应对过程中完全消灭“条块分割”。首先，某些部门的垂直领导体制可能架空属地政府的应急指挥权，南方雪灾期间铁路部门与广州市政府在春运旅客疏散方案上的矛盾以及由此造成的事态数度反复，就是条块之争的一个新版本。其次，现行体制在强调属地管理的同时又留下了多个地方政府对跨区域事件共同负责的空间，为地域冲突埋下隐患，大雪灾初期南方各省高速公路以邻为壑，你开我关、你关我开，即是典型。无论行政机关在常态下的条块分工具有何种合理性，现行应急体制对条外有条、块外有块的容忍，对非常规突发事件应对中的统一指挥原则已经构成了挑战，并直接妨碍了应急处置的开展。

　　第三，现行法律无法为非政府力量参加