1_25

       以及私人部门)、机制和规则、能力和技术、环境和文化。[33]各种紧急情况的规则发生了新的变化，对应急管理系统的功能需求提出了新的要求。

       为了清楚地了解中国应急管理体系的演变过程，本书对中国应急管理体系下组织机构和政策法规的变化进行了梳理和分析。应急管理体系是一个国家应对突发事件的概念、制度安排和各种资源的总和，其组成和演变决定了一个国家应对突发事件的能力和效率。[34]中国的应急管理体系也随着社会发展和管理需求的变化而变，新中国应急体系演变可分为三个阶段：第一阶段是建立和完善 （1949-2003），第二阶段是建立和完善 （2003-2013），第三阶段是建立和完善 （2013）。

       (一)建立和完善单灾种应急管理体系 (1949-2003年)

       1949年中华人民共和国成立后，逐步建立了各类单一灾害应急管理体系，建立、发展和完善了各类灾害管理机构。该体系的建立主要是为了应对各种单一灾害灾害事件。中华人民共和国成立初期，由于经济、农业、工业、科技手段不发达，自然环境中的作用相对较弱，这一时期的突发事件性质相对简单，对处置能力的需求相对单一。在处理这类单一灾害事件时，现阶段应急管理体系在机构设置、运行机制和应急管理法制、分类完整、系统完善、责任明确、响应快，能有效处理各类灾害，在确保公众基本正常生产生活和社会正常运行发展方面发挥了重要作用。

       新中国成立初期，我国突发事件主要来自自然灾害。早年，受地理环境和地质结构的影响，我国水旱灾害频发，地震灾害频发，给我们带来了巨大的人员伤亡和经济损失。1950年，淮河百年罕见的水，由于沉积物、河床高涨、沿淮河堤坝受损，造成3400多万亩土地和1300万受害者洪水。1954年，长江和淮河再次洪水淹没了4755万亩农田，1888万人受灾，财产损失超过100亿元。与此同时，由于农产品的减少，人们的生活和工业生产受到了很大的影响。1959-1961年的三年自然灾害国家防汛总指挥部更名为国家防汛抗旱总指挥部，组成单位不变。同时，1991年，国家制定了《中华人民共和国防洪条例》和《水库坝安全管理条例》，1998年制定了 《中华人民共和国防洪法》，指导防洪、防洪、抗旱工作 （见表2-2）。

       表2-2我国四大类突发事件应急管理组织机构演变历程

       续表

       注：作者根据公开资料汇总整理

       1966年，邢台地震造成8000多人死亡，5万多人受伤，500多栋房屋倒塌。1970年，海通地震造成15621人死亡，近3万人受伤，房屋倒塌33屋倒塌。与其他自然灾害一样，地震给我们带来的伤亡和损失是深刻而痛苦的。1971年，国家地震局 （1998年更名为中国地震局）作为中央地震工作组的办事处，统一管理国家地震减灾工作。是地震部门的成立，提前提供准确的预报信息和地方地震机构采取的防震措施，1975年海城7.三级地震造成的损失最小化。1998年，国家制定了 《中华人民共和国防震减灾法》，对从事地震监测预报、地震灾害预防、地震应急救援、地震灾后过渡安置、恢复重建等防震减灾活动的法律规定。

       在此期间，由于煤矿、地震、核电、化工等高风险行业的特点和特殊性以及事故后果的严重性，我国应急管理计划的范围相对局限于这些领域，根据相关法律法规的要求制定事故应急救援计划、灾害预防和处理计划等。例如，自20世纪80年代中期以来，中国核电企业编制了 核电厂应急计划，1996年国防科技工作委员会领导了 国家核应急计划，1991年完成了 国内破坏性地震应急计划，1996年国务院颁布实施 国家破坏性地震应急计划等。

       国家煤矿安全监督局成立于1999年12月30日。国家煤矿安全监督局是国家经济贸易委员会管理的负责煤矿安全监督的行政执法机构，承担国家经济贸易委员会现行行使的煤矿安全监督职能。国家煤矿安全监督局和国家煤炭工业局是一个机构，两个品牌。国家煤炭工业局的相关内部机构增加了国家煤矿安全监督局内部机构的品牌。2001年2月，经国务院批准，成立了国家安全生产监督管理局和国家煤矿安全监督管理局两个品牌。2002年制定的 《中华人民共和国安全生产法》是关于加强安全生产监督管理，防止和减少生产安全事故，保障人民生命财产安全，促进经济发展的法律规定。这些法律法规的制定和颁布和实施是基于应对特定灾害的法律依据。2003年，国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构。2005年，成立了国务院直属机构 （国务院）。