[17]管理立法占多数

       从技术上讲，学校安全的综合概念分解为学校秩序管理、学生伤害事故、学校建筑、食堂、卫生、消防、校车标准等，体现在法律法规的分散和复杂性上。这使得法律难以检索和适用。

       2.行政手段盛行。学校安全不仅关系到学生的权益，也关系到学校和相关行政部门的管理职责。因此，在规范学校安全方面，采用了大量的规范性文件和行政命令，往往以红头文件层层发布的形式表现出来。一方面，这种方法便于行政管理，但另一方面，其解决纠纷的法律效力值得商榷。

       3.从立法模式来看，我国目前的学校安全立法主要分为救济立法和管理立法。[17]管理立法占多数，救济立法较少，其中最典型的是 学生伤害事故处理方法。管理立法具有一定的可预测性，但可操作性不强；救济立法具有较强的可操作性，但往往属于事后救济。这种情况导致了我国学校安全立法可操作性较弱的弱点。

       4.安全事件催生了安全立法。中国的学校安全立法往往是在悲剧安全事故的推动下形成的。最典型的是国务院颁布的校车法规，反映了中国立法的滞后性和事后性。在滞后性方面，中央立法比地方立法更严重，这在一定程度上导致了中国学校安全立法的低水平。以备受关注的学校安全法为例，学术界和实践界的声音非常强烈，但法律甚至行政法规的立法一直难以颁布。在这种情况下，上海、江苏、浙江、武汉等省市首次制定了校园安全法规。

       5.在实际操作层面，由于中央立法过于原则化，数量有限，地方立法和规范性文件起到了非常重要的补充作用。这些规范数量巨大，规定细化，往往成为地方管理和适用法律的依据。这可能导致法律适用不一致。

       (二)学校安全法律制度分类

       标准化的学校安全工作必须依靠制度建设。建立和完善学校安全工作制度，实施安全管理规定是预防学校安全事故和确保师生安全的基本要求。到目前为止，中国还没有关于学校安全的完整法律。然而，仍有新的义务教育法和一些关于学校安全的政策法规，可以作为选择学校安全制度模式的法律和政策依据。新的义务教育法规定：学校应建立和完善安全制度和应急机制，对学生进行安全教育，加强管理，及时消除隐患，防止事故发生。2006年，教育部等十个部委发布了 《中小学幼儿园安全管理办法》：学校应遵守安全工作的法律、法规和规章，建立和完善学校安全管理制度和安全应急机制，及时消除隐患，防止事故。他们都明确要求建立学校安全管理制度。

       在行政法规中，《中小学幼儿园安全管理办法》是我国第一份关于中小学安全管理的法律文件，是第一份以十部委部长命令的形式发布的中小学安全管理文件，也是第一份与新修订的 义务教育法相匹配的法律文件。《中小学幼儿园安全管理办法》分为9章66条。第9章分别为一般规则、安全管理职责、校园安全管理制度、日常安全管理、安全教育、校园周边安全管理、安全事故处理、奖励、责任和附件。从文本内容来看，本法主要涉及学校安全、责任主体和义务主体的范围，重点关注学校的责任和义务，以及事故处理的程序和责任调查机制。内容全面，注重制度建设，针对性强，具体规定，操作性强。因此，本章主要关注本办法的具体规定。

       根据 中小学幼儿园安全管理措施，我们可以将学校安全法律制度分为安全管理职责分配制度、学校安全管理制度、日常安全管理制度、安全教育制度、校园周边安全管理制度、安全事故处理制度、奖励和责任制。

       二、学校安全法律及制度分析

       (1)学校安全法分析

       依法治国、建设社会主义法治国家是社会主义现代化的重要目标之一；依法治校是依法治国的重要组成部分，保障学校安全是依法治校的重要组成部分。虽然许多学者呼吁建立 学校法[18]和 校园安全法等法律，但没有专门的法律来规范学校安全的各个方面，也存在立法差距[19]。根据对现有学校安全的相关法律、法规、规章和规范性文件的分析，我国学校安全法律法规存在以下不足：

       1.学校安全法律法规体系不完善。虽然我国已初步形成了学校安全法律体系的基本框架，但由于我国法律体系建设时间短，教育法制化进程尚未深入推进，相关法律法规的缺失反映在学校安全问题上。此外，现有的法律法规缺乏系统性和完整性，学校安全中的许多问题无法遵遵循。具体来说，在法律层面上，虽然有很多法律，如 《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》、《教育法》、《应急响应法》、《义务教育法》、《侵权责任法》等，但这些法律对学校安全问题的规定过于笼统和可操作。在行政法规和规章层面，学校安全法规政策性强，缺乏科学法规之间的协调。在规范性文件层面，很多都是基于当时国家或地方的实际情况或突发事件，缺乏针对性和协调性，难以在整体上发挥作用。[20]

       现有的