2.特殊情景下的授权与监督

　　。下级机关在制定应急预案时，多数情况下照搬上级机关制定的预案，没有社会各群体的参与制定，内容更没有体现出本级别本地区的特殊性。另一方面缺乏联合制定预案。我国已有的各级各类应急预案，几乎都是某一级政府或者某个部门、企事业单位自行制定的，少有几个关联部门联合制定预案的情况。以2008年1月低温、雨雪、冰冻天气为例，如果电信、电力、铁路、公路、气象、民政、财政等有关部门联合制定了应对灾害天气的应急预案，可能应急活动会开展得更有效率、更有秩序。

　　实践中，突发事件发生后，仍然是靠传统的会议方式商讨应对方案，这无疑会大大降低应对突发事件的效率。正如2008年1月低温、雨雪、冰冻天气中，中国气象局组织召开国务院应急办以及铁道、交通、电力、民航、安监、民政等部门参加的专题会商会，部署了相应的应急相应联动工作安排。仍然沿用这种方式的根本原因是应急预案没有起到真正的“应急作用”，各部门未参与中国气象局 《重大气象灾害预警应急预案》，因此很难再发生突发事件后马上协调起来。

　　针对上述问题，一方面在各个部门的应急预案编制过程中要加强沟通，建立一个针对突发事件的交流平台，在突发事件发生时要将应急联动切实地做到位，真正做到信息数据共享统一调度；另一方面可以建立一个应急预案库，将本地区的所有应急预案放在一个预案库中方便调用和查询在应急预案库的基础上可以通过运用一些编程手段将各种预案制成一个基于预案的决策支持系统，实现查询与辅助决策相结合，满足预案执行者操作、维护、管理等的要求。

　　2.特殊情景下的授权与监督。首先，根据不同情景需求，授予现场处置者更多的自主决策权。在突发事件的冲击情景下，既有制度上确定的应急体制可能无法正常运作或者无法满足应急管理的需要，应急管理机制的各种工作程序和经验法则也可能在新的突发事件面前失灵。“预案的实施必须获得合法性上的保护，即预案中的每项内容都必须有确切的法律依据。”[57]但显而易见，在这种情况下，如果完全遵循制度行事，就有可能因行动僵化而招致灾难性的后果；如果人们在既有制度框架之外寻求新的办法，又将面临因决策错误而承担法律责任的巨大压力；如果允许没有约束的任意行动，则将面临权力失控的危险。因此一个更具包容性和弹性突发事件应急预案的保障作用体现在：在突发事件情景下能有效运转，又能为突发事件的应急决策提供足够的策略选择空间，同时保证这些选择具有权宜性，不会背离民主、法治和人权保障的基本价值。

　　其次，执行方案可以通过附件的形式来不断更新，来增强突发事件的动态应对。应急预案内容方面我们可以有新的探索，比如在附件中可以包括处置工作方案，是指相关风险及隐患列表、应急预案和执行程序名录、相关应急资源名录、各相关单位通讯录、力量部署及交通流线图、事件处置规范性表格、宣传口径、政府内部工作流程及其他相关敏感信息。这类处置工作方案在突发事件发生时，可以根据应对需要及时进行调整，能够极大地增强现场应急处置的灵活性和针对性。

　　3.加强应急预案培训和演练。现实中，一些基层单位在实际的应急演练中不知如何去做，经常出现一些设置一个简单场景，如点一把火、找几个人去扑救、然后照几张相片、拍一段影像“过家家”式的应急预案演练。预案编制完成后，要想真正发挥作用，必须让所有相关部门和人员都熟悉预案的相关内容，熟悉并能很好承担各自在预案中的职责任务。[58]制定应急预案很重要，但开展应急预案演练更重要。加强预案演练工作，做到预案动态管理。加强预案演练是提高应急预案实用性的必要途径，是提高处置突发事件能力、保障生命财产安全的重要手段。要充分认识应急预案演练的重要意义，制定合理、完善的应急预案演练计划并定期组织演练。在对已经制定的预案要结合演练及不断变化的形势和要求实行动态管理，不断修订和完善，增强预案的实用性和操作性。

　　首先，通过应急预案培训和演练使预案的执行者能真正的认同预案。应急预案本身并不能自动发挥作用，突发事件应对靠的是指挥员的临场指挥和应急工作人员的战斗力。应急预案作用的大小要受制于预案执行者执行能力高低的影响，为此，要在平时做好应急人员的培训和演练，不断提高指挥和救援人员应急管理水平和专业技能，提高预案的执行力。只有通过开展经常性的实战演练，才能使各级指挥员和应急工作人员熟知应急预案的规定和要求，熟知应急处置基本程序、步骤和方法，真正认同预案。当突发事件来临时才能果断迅速落实预案，增强指挥能力和组织能力。

　　其次，不要让演练变成“演电影”。预案演习是对应急能力的一个综合检验，应以多种形式组织由应急各方参加的预案训练和演习，使应急人员进入“实战”状态，熟悉各类应急处理和整个应急行动的程序，明确自身的职责，提高协同作战的能力，保证应急救援工作协调、有效、迅速地开展。近几年来，各级政府、各部门都编制了不少应对突发事件的应急预案，但疏于演练，即使演练也就和“演电影”一样，按照预案排练好，走走形式而已。造成这个现象的原因，一方面是演练人员在思想上对应急演练重视不够，要么怀